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民法沙龙活动之一农村集体土地流转理论与实务研讨会(实录)

农村集体土地流转理论与实务研讨会(实录)

特邀嘉宾:韩松教授
主持人:杨丽珍教授
时间:2012年7月1日下午
地点:西北大学法律硕士中心

主持人:今天是我们民法学精品课程举办的第一期沙龙。沙龙是意大利语,原意为大客厅,引申到会议方面,是指规模较小、非正式的、定期举行的会议。期待在民法沙龙里,有思想的交流、智慧火花的碰撞,进而能够有所获益。
中国的问题,主要是三农问题,尤其是农村集体土地的流转更是农村土地改革中的难点、热点问题,为社会各界普遍关注,这也是我们这期沙龙选题的原因。
我们这期沙龙,非常有幸地请到了西北政法大学的韩松教授。韩教授是《法律科学》的主编,兼任中国民法学研究会常务理事、陕西省法学会民法学研究会会长、陕西省人大常委会内务司法委员会法律专家咨询员、陕西省人民检察院专家委员等职,在《中国法学》、《政法论坛》等刊物上发表论文40余篇,成果丰厚,尤其对三农问题研究颇深。让我们对韩教授的莅临表示热烈的欢迎,并请韩教授做精彩的报告!
韩松教授:大家好!民法学精品课程建设举办学术沙龙具有很大的创新性,是引导学生进行科研,培育科研素质之重要环节。
农村集体土地流转是相关矛盾的交织产生的问题。我曾申报过两个国家级项目,可见该问题研究之重大实务意义。
我国实行土地公有制,禁止土地所有权流转。土地是财富之母又为稀缺资源,从此角度来看,公有制符合土地特点。土地发展历程:国家计划划拨(计划经济下)到市场经济下,坚持公有制,土地使用权与国家所有权分离,使用权进行流转以在市场资源中进行配置。
城市国有土地:建设用地使用权,出让形成土地一级市场,转让形成土地二级市场。农村集体土地:改革开放前集体所有,之后家庭联产承包责任制,承包是在集体土地所有基础上由家庭农户承包,其初衷是为稳定土地,因此强调稳定承包经营。之后的主要矛盾在于土地流转的问题,其产生前提在于农村人口向城市流动下的土地流转问题。集体建设用地(乡镇企业用地—只有乡镇企业破产才允许流转、集体公益设施用地、农村建住宅基地)—本质上不允许流转。只有国有土地才能进行建设,集体土地不能进入土地市场进行配置。然而,出让的土地不能满足经济发展,社会经济发展现存空间只能转向农民集体的土地,产生了土地征收、征用的问题。宪法规定,国家进行的城市建设为公共利益才能征收。相关部门法也强调为公共利益进行建设用地,然仍存在公共利益之外的征收,因此,存在问题一:流转目的非为公共利益,国家利用公权力剥夺农民土地,只给农民极低的补偿,由此引发了大量的社会问题。问题二:就是主体问题。为何集体土地不能直接进入市场,要走由国家征收而进入流转市场。问题三:集体建设用地能否进入土地市场?经济发展客观上需要新增建设用地,然国家为此配置的土地已经穷尽。因此问题症结——耕地的保护问题,即农业用地问题。农业用地与工业用地价值及用途的反差问题如何解决,若集体建设用地市场放开,会导致大量的建设用地流转,不利于耕地保护,进而影响粮食及农业生态安全,最终导致国民经济基础的动荡。
小产权房的存在同集体土地流转,是一种法不责众现象,解决集体建设用地流转问题才能解决小产权房的问题。在规划前提下允许集体用地进入城市规划,则存在不同主体利益平衡问题。导致各地在争取建设用地指标,建设用地指标与土地复耕相结合,导致农民宅基地受损,农民上楼问题的产生。
问题一:集体建设用地由何而来?农用地审批制度、国家建设用地审批制度、建设用地指标制度进行严格控制,即为国家严格控制的集体用地流转。
问题二:集体建设用地的出让制度之研究。
问题三:集体用地流转后的收益如何分配,应建立相关配套管理制度。
问题四:转让过程中如何维护流转收益,不能由政府(镇政府和村委会)代替农民本身进行流转利益分配——现实中现象不符合民法要求。
问题五:城市郊区农业用地穷尽后,此时该集体是否为农民集体制度?是否应按宪法规定转化为国家所有?若不转换,市民之间的不平等如何解决,已非农业实质,享受农业集体待遇?我认为,应按所有权形式决定,一旦失去作为农民集体所有的条件,允许国家概括征收,国家进行补偿,保障该主体能够完成由农民身份向城市身份的转化,解决城中村之存在的不和谐现象。
反思:基本思想——农民为流转主体,由国家严格审批即可。进入途径:在符合国家规划的前提下,集体土地与国有土地应当平等,若不能纳入城市规划的则无论如何不能作为建设用地。若国家纳入城市规划的,由国家审批,由农民转让还是国家则显得没有差别。要建立耕地保护补偿制度。
关于承包地的流转问题。2002年颁布了《农村土地承包法》,对承包经营权的流转进行了规定,方式包括转包、出租、转让、互换等。转让之限制:需具备主体有稳定的非农收入;经所在集体同意(保障本集体成员优先)。该限制并非承包地流转的障碍,我认为是较为合理的。现实中也并未出现相关矛盾,关于该流转问题多出现在政府文件中。因此,问题存在于对法律制度的违背,并非法律本身之问题。
问题之一:由政府主导流转有悖宗旨。为何强调土地承包经营权流转问题——根本目的是农民的安居乐业。调查流转面积不大、农民不愿意流转等问题是虚假问题。流转主体为农户,且为自愿流转,然而事实上基层政府主导与法律有所违背。
反思:对农民土地流转问题不能完全用商品经济的眼光衡量,农业经济不同于商品经济,应综合农民生活需求进行考虑,完全用商品经济进行衡量不利于安居乐业的建设。应尊重农民意愿,由农民自身进行判断。
问题之二:资本化流转,进行办厂等也一定程度上有损安居乐业之建设。
宅基地流转问题。背景:外出打工的数量增长,宅基地闲置现象严重,然而并无数据佐证,宅基地为用益物权,应允许农民自身使用,流转达到优化配置,解决城市人在农村的休闲度假问题。
问题一:何为宅基地?(用益物权,主要内容为使用,没有收益。不能误解基本原理,界定其特定目的范围)
问题二:集体为何为农民分配宅基地?(集体范围的土地应为集体成员进行分配,耕者有其田,居者有其屋)作为福利分配给集体成员,解决集体成员生活居住需要。
反思:应将宅基地使用权与建设用地入市相结合考虑,宅基地属于集体建设用地,自己居住不需要宅基地时,应终止宅基地使用权,恢复集体之所有权,土地上房屋由集体进行补偿,集体可将宅基地作为集体财产进行支配。或集体不收回房屋,集体卖地与农民卖地上房屋相结合,以此抑制集体土地入市。集体不能因为向农民分配宅基地而主张宅基地用益物权的收益。用益物权的理解——特定目的范围的直接支配的权利。最终目的是为了农民的安居乐业,应运用法学原理解决宅基地流转问题,切忌人云亦云。
总结:不反对流转,也主张入市,重点在于要具体的解决存在问题,不能只喊口号。
主持人:听了韩教授的发言,受益匪浅。其中有两点感触很深:一是没有调查就没有发言权。韩教授刚才所谈的观点,都是建立在大量地调研、统计的基础上,反映出了一个学者所具有的社会责任感;二是从韩教授的报告中,可以学习到如何选题、如何开展研究、如何独立思考等。
关于农村集体土地的流转,涉及到公权、私权问题。应明确界定政府在农村集体土地流转中的角色定位,农村集体、农民的私权范畴。公权不能任意干预私权。
樊桂月(学生):请问韩教授您对农村经济发展模式的预测如何?(是机械化?集体化?各家分工等)
韩教授:不能单一定位为何种模式,禁止一刀切,问题永远是发展中的问题。例如户县后寨村坚持生产队集体公分制30年,后来思想分化,老年人主张公分制,年轻人主张各家各自劳动。河南七里营的刘庄村,1952年走上集体道路之后没有分开,一直坚持到现在,成功经验第一条:坚持集体路线不动摇。
农村联产承包责任制不是强制,随着社会经济发展,将有多种模式。应通过法律、政策的引导。
王思锋副教授:关中、陕南和陕北流转价格不一,流转中收益分配及保障问题。思考:究竟谁能真正代言村集体?农转非是否是对农村土地使用权的过度限制?公路两侧禁建区无补偿的规定,是否也为过度限制?种防护林投入成本之后没有补偿的问题应如何解决?农村房屋不让卖,集体不回收的问题如何解决?
凃慧老师:相较于日本等土地私有权的国家,对土地应当限制,然如何平衡政府与物权人的立场。
班莹(学生): 美国例子—飞机场附近的房屋被征收,官司20年之后解决为另换一块与之前房屋相似因素的房屋。
韩教授:政府公权力限制农民所有权,该限制应有合理合法的依据,政府对农民权利限制最大的则为征收权,美国征收权限制的借鉴。日本严格限制,限制和正当性都是明确的。公路侧边限制是为了公共安全,并非所有的限制都要要求补偿;环境问题中的限制,栽树养树,成材后的林木采伐需考虑经济利益需求,我国可建立环境生态补偿。保护所有权人,想卖的时候集体不回收,可进行买卖。
郑辉副教授:招商引资方面的土地征收问题,存在招拍挂的程序。
韩松教授:不存在实质上的招拍挂,但政府考虑的是,招商引资的企业纳税等问题。这里存在公共利益如何界定的问题。
种倩倩(学生):请问韩教授,公共利益应如何界定?
韩教授:《物权法》颁布时,认为难以界定,因此并未进行界定。城市房屋征收相关法规中对于公共利益进行了列举式界定,争议点在于政府旧城改造的问题上。城市房屋征收中已经对公共利益进行了明确界定,农村集体土地流转中的公共利益界定也将指日可待。难以界定并不等于没法界定。
主持人:今天的沙龙,不知不觉已进行了三个多小时,相信大家从中都会有所启发,有所收获。最后,让我们再一次以热烈的掌声对韩教授表示感谢!